银监会和保监会合并是为了什么？
2020/8/19 16:53:37
3月13日提出了银监会和保监会合并，以及其职责也整合到一起了，为什么会合并银监会和保监会呢?有何目的?什么时候落地实施呢?
3月13日，国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会审议根据中国共产党十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》形成的《国务院机构改革方案》。方案提出，整合银监会和保监会职责，组建中国银行保险监督管理委员会(以下简称“银保监会”)，作为国务院直属事业单位。
“合并原因主要是防风险和严监管两大思路所致。首先，高层已经把防金融风险放在更重要的位置。此外，从市场角度来看，中国资本市场有外汇市场、银行信贷市场、货币市场和保险市场等。经过2015年股市波动、2016年外汇市场波动，总的来说这两大市场基于稳定，相应的体制机制也建立了。而银行市场从去年开始严格整顿、比如三三四自查，保险乱象也比较多，近期也采取了很多措施。这和我们体制有关，银行是重要资金来源，一些资金由于监管套利空白等原因流入保险市场。所以，把银监会和保监会合并，从长期来看能更加规范资金的去向，让资金回归实体，保险行业也能回到到保险保障功能，”中国社科院金融政策研究中心主任何海峰对此进行解析道。
而自成立以来便受到极大关注的国务院金融发展稳定委员(简称“金稳会”)和未来“一行两会”的关系是什么?如何协调?何海峰表示，金稳委是国务院的协调议事机构，尽管人民银行是国务院的组成部分，但是金稳委是更高的顶层架构。“金稳会办公室设在人民银行，但将来参加议事协调的部门和机构还是比较多的，可能会有8到10个，除了一行两会，还有财政部、发改委、商务部、工信部、科技部等很多相关的部委。央行的主要职责还是’双支柱’调控框架，包括货币政策和宏观审慎政策。”
“机构改革方案还提到，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行，这说明央行的权利变大了，”何海峰分析称，“从工作便利高效的角度来看，金稳会一把手和央行一把手可以由一人兼任，因为此前曾经有过朱镕基副总理兼任人民银行行长的先例。”
有何背景?
1997年，金融危机席卷亚洲，这给当时的中国金融系统敲了警钟。当年11月，中央金融工作会议确定“加强金融监管，整顿金融秩序，防范金融风险”，在此背景下，成立保险业的专职监管机构提上日程。1998年11月，保监会成立，负责监管我国的保险业，此后人民银行不再承担保险业的监管职责，至此开启了保险分业监管20年。
从混业到分业初具雏形到分业体制成型再到合并银监会和保监会，此次金融监管体制的背景是什么?“自十八大以来，中国一直推进全面深化改革，其中重要的一点是机构改革。在行政管理体制方面，国家推进大部制改革，目的是精简高效，和国务院推进的放管服改革是相承的，”何海峰认为。
此外，何海峰认为，从金融监管体制改革背景来看，2008年金融危机以来，金融市场出现了很多乱象，比如监管漏洞、空白、套利等，尤其是新兴技术的出现，给金融监管带来了挑战，“要从风险监管、机构监管转向功能监管和行为监管。但是又不能搞急转弯式的监管机制改革，所以先推出了金稳会，在金稳会顶层设计的下再逐步改变现在风险监管的体制。”
何海峰认为，中国金融体制改革在顶层设计上有全国金融工作会议，但还有一个缺陷，“‘十三五’国家层面的金融规划一直没有出来，各界猜测也很多，现在正好解释了为何不出台，因为金融机构有很大变革。”
为何合并?
那么，银监会和保监会为何合并?何海峰认为，原因之一是要防范金融风险。自2017年中央经济工作会议定调“把防控金融风险放到更加重要的位置”，此后，“防风险”在高层会议频繁提及，今年的中央经济工作会议提出了打好防范化解重大风险的攻坚战，重点是防控金融风险，要服务于供给侧结构性改革这条主线，促进形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环，做好重点领域风险防范和处置。
此外，何海峰从资本市场进行解读，“从市场角度来看，中国资本市场有外汇市场、银行信贷市场、货币市场和保险市场等。经过2015年股市波动、2016年外汇市场波动，总的来说这两大市场基于稳定，相应的体制机制也建立了。而银行市场从去年开始严格整顿、比如三三四自查，保险乱象也比较多，近期也采取了很多措施。这和我们体制有关，银行是重要资金来源，一些资金由于监管套利空白等原因流入保险市场。所以，把银监会和保监会合并，从长期来看能更加规范资金的去向，让资金回归实体，保险行业也能回到到保险保障功能。”
此次金融监管体制改革，证监会并未有任何变动，何海峰解释道：“实际上在十九大，也包括全国金融工作会也强调了整个金融体系要转向直接金融，直接金融特别强调了资本市场，因此从发展角度来看，下一步证监会或者资本市场是一个重点，金稳会是稳定，央行是防风险，银行保险是治理乱象，证监会是发展。”
对于未来金融监管改革需要关注的问题，何海峰认为，“机构改革方案还提到，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行，这说明央行的权利变大了。但是央行现在的机构部门设置是不是就符合现在金融体制要求?同时如何把地方金融监管实权结合起来?”
“合并银监会和保监会是否跟强化金融监管的专业性有冲突，可能还需要进一步观察。银监会管主要是存款储蓄，也包括相关其他的中间业务，过去保监会主要管理保险资金的来源和使用，两者中间有一定的交叉，但是专业性也比较显著。大的原则是确定了，要体现监管协调在防风险上的权威性和有效性，同时还要体现出强监管的统一性、穿透性，特别是专业性。所以，银保监会下的部门设置，以及和证监会、央行、财政部和发改委等如何协调，这是一个问题。”
如何落地?
自2017年第五次全国金融工作会议宣布设立金稳会，业界便一直追踪金稳会动向。去年11月金稳会召开了第一次全体会议，明确了金稳会的职责，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，审议金融业改革发展重大规划;统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等。
“金稳委是国务院的协调议事机构，尽管央行是国务院的组成部分，但是金稳会是更高的顶层架构。金稳会办公室设在人民银行，但将来参加议事协调的部门和机构还是比较多的，可能会有8到10个，除了一行两会，还有财政部、发改委、商务部、工信部、科技部等很多相关的部委。央行的主要职责还是‘双支柱’调控框架，包括货币政策和宏观审慎政策，”何海峰说。
对于金稳会和央行的关系，何海峰认为最高监管的调整改革由金稳会通盘考虑，包括部级协调，也涉及其他经济管理部门，央行作为办公室来来行使这个功能。此外，央行还有一个最重要的功能，包括货币政策和审慎政策的双支柱框架。
“从工作便利高效的角度来看，金稳会一把手和央行一把手可以由一人兼任，因为此前曾经有过朱镕基副总理兼任人民银行行长的先例。按照惯例，应该是分管金融相关工作的副总理兼任金稳会一把手，但现在国家领导还没有选举出来，所以我们还得等待和期待之中。如果确定了，相关的改革协调政策落地也会比较快了，”何海峰说，“下一步金稳会、央行、银保监会以及证监会、金稳会办公室以及财政部、发改委等部委相关的金融部门如何进行改革，设置部门和功能来协调金融事务，这要等下一步各部委内部的‘三定’方案及新一届领导上任之后再定方案。”
此外，一直处于监管交叉或者空白地带的互联网金融、金融科技领域，未来将如何规范?何海峰认为，金融科技对于金融冲击非常大，比如大数据、区块链和AI带来的改变甚至是颠覆的。对于它的监管，“我个人考虑还是应该放到更高层次或者更有协调性统一性的机构来进行，如从金稳会或者央行进行统筹，同时金融科技市场变化太多，还应该配合行业协会进行补充规范市场。
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